李春光：学前教育法草案释放民办教育将被重构之重大信号

【李春光简介】

国内知名教育法治专家，上海行初教育服务机构创始人。曾就新法实施发表有影响力的专业文章多篇，在二十余省市实地调研四百余所教育机构，在两百余场专业论坛和培训会议上为民办学校举办者和教育行政官员解读民办教育新法新政，率专业法律财税团队为全国七十多家学校提供过新法应对的法律财税实务操作，擅长于民办教育受托立法、风险防控、战略规划、并购重组和税务筹划等事务。

“山雨欲来风满楼”，笔者认为，“民办教育”的内涵和外延即将被全面重新界定。

得出这一结论的直接依据是教育部2020年9月7日公布并面向社会公开征求意见的《中华人民共和国学前教育法草案》（以下简称《学前法草案》）。

现行法律规定的“民办教育”概念

根据《民办教育促进法》规定①，所谓“民办教育”是指国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政性经费面向社会举办学校及其他教育机构。

“国家机构”，根据《宪法》的规定②，主要包括八大类，分别是：国家权力机关即各级人民代表大会、国家元首即国家主席、国家行政机关即各级人民政府、国家军事领导机关即中央军事委员会、国家监察机关即各级监察委、国家审判机关即各级人民法院和专门人民法院、国家检察机关即各级人民检察院和专门人民检察院。

“财政经费”，《民办教育促进法实施条例》③则予以明确界定，即：“财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。”结合《预算法》及《审计法》，“财政拨款”一般是指各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付的财政资金④，“依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”则主要是指行政事业性收费、国有资源及国有资产收入、应当上缴的国有资本经营收益、政府举借债务筹措的资金以及其他未纳入预算管理的收入。

根据前述法律规定，可以明确“民办教育”的完整概念。其主要内涵及外延可以具体归纳为：

首先，举办者不是国家机构。八大类国家机构举办的各类学校及其他教育机构，如培训中心、干部管理学院（校）等都不属于民办教育的范畴。但公民个人、民营及国有企业、集体经济组织、人民团体、各类公办学校以及军队，都可以成为民办教育举办者。

其次，资金来源于非国家财政性经费。资金无论是来自于财政经费的预算内资金还是预算外资金，都不能界定为民办教育。只要是国家财政性经费范畴外的国有资产、集体资产或个人财产，都可以成为民办教育的资金来源。

再次，招生行为要面向社会。如果仅只招收某个团体、企业、行业、系统和特定群体的人为学生或学员，也不能界定为民办教育。而不特定的群体和公民个人，都可以成为民办教育的招生对象。

而“民办教育”这一概念，以及相关内涵和外延，都将随着《学前法草案》的通过而发生颠覆性的重大变化。

（注释：①《民办教育促进法》第二条：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”

②《宪法》第三章“国家机构”分八节对国家机构予以规定，分别为：“第一节　全国人民代表大会” “第二节　中华人民共和国主席” “第三节　国务院” “第四节　中央军事委员会” “第五节　地方各级人民代表大会和地方各级人民政府” “第六节　民族自治地方的自治机关” “第七节　监察委员会” “第八节　人民法院和人民检察院”。 

③《民办教育促进法实施条例》第二条第二款：“民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。”

④《审计法》第三条：“审计法所称财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出：（一）行政事业性收费；（二）国有资源、国有资产收入；（三）应当上缴的国有资本经营收益；（四）政府举借债务筹措的资金；（五）其他未纳入预算管理的财政资金。”）

“民办幼儿园”概念被重新界定

《学前法草案》第十八条规定:“政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园；前款规定以外的幼儿园为民办幼儿园。”

根据该条规定，作为民办教育重要组成部分的“民办幼儿园”已被重新界定：首先，对于举办主体进行了更为具体的明确限制。除了现已被限制的“政府”这一国家机构类型外，还具体明确了政府“有关部门”即政府的厅、局、科、委员会等组成部门以及街道办等派出机关⑤均不能举办民办幼儿园。

其次，对于资金来源进行颠覆性的修改，这也是最为重大的变化。除了进一步明确财政经费不能成为民办幼儿园的资金来源之外，还大幅缩小了民办幼儿园的资金来源范围：国有资产、集体资产如果被军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织利用于举办幼儿园，这类幼儿园将不再属于民办幼儿园范畴，而要被归类为公办幼儿园。

由此可见，该条规定无异是对“民办幼儿园”做出了与既有法律规定截然不同的重新定义。而该条规定一旦通过，则意味着政府有关部门举办的幼儿园以及军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织利用国有资产或集体资产举办的幼儿园将不再属于民办幼儿园范畴，也不再受《民办教育促进法》等民办教育相关法律规法和政策的调整。这一变化，则意味着既有的“民办教育”概念必将随之被重新定义。

（注释：⑤《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”第六十八条：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”）

“民办教育”概念将被重新定义 

从法理学的角度，我国既有的各种法律表现形式形成了一个由上至下、处于不同位阶、具有不同效力的体系，即法律渊源体系。而根据处于不同或相同的位置和等级，各种法律规范的效力存在不同或相同，一般可以分为上位法、下位法和同位法。

《立法法》根据法的效力原理规定了法的位阶问题，详细规定了属于不同位阶的上位法与下位法和属于同一位阶的同位法之间的效力关系。即：下位法不得与上位法的规定相抵触⑥；同位法则适用“特别法优于一般法”和 “新法优于旧法”的原则⑦。

《民办教育促进法》是由全国人民代表大会常务委员会制定，而《学前教育法》也只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定。从这个角度，两者属于同位法。而根据同位法的效力适用原则，可以理解为：同一机关就同一问题进行了新的规定，也就意味着对旧的规定进行了修改或补充，当然应当适用新法。

所以，《学前法草案》的该条规定一旦通过，其作为特别法和新法，将被优先使用，即：民办幼儿园的范围将不再按《民办教育促进法》进行界定，而必须按照《学前教育法》进行限缩。

问题的关键是，作为全国人民代表大会常务委员会，在2016年11月7日才刚刚完成对《民办教育促进法》的修改，其对正式面向全社会公开的《中华人民共和国学前教育法草案》中“民办幼儿园”概念的这一重大调整事先毫不知情或视而不见么？

显然，毫无可能，即全国人民代表大会常务委员会是知悉这个重大调整的。由此进行合乎逻辑的推断后，得出的重要结论就是：在“民办幼儿园”概念被重新界定后，“民办教育”的概念将随之被重新定义，并将呈现出重大调整——政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的学校及其他教育机构将不再属于民办教育的范围，而将被统统归类为公办学校范畴。

这一调整，必将对整个民办教育行业产生重大、深远的全面影响。

（注释：⑥《立法法》第78条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”《立法法》第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”《立法法》第80条规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”

⑦《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”）

对民办教育行业发展的重大影响

一旦“民办教育”的概念按照前述判断发生了重要调整，则必将导致对整个民办教育行业发生转折性重大影响。

第一，将进一步推动教育回归公益属性。无论是从教育的客观属性出发还是从教育的社会属性出发来理解教育的公益性，民办教育的公益属性都是十分明显的。但对于民办教育外延的限缩，将大幅扩大公办教育机构的外延范围，促使国有财产、集体财产的有权主体放弃从教育行业的逐利意图，敦促各级政府对教育发展投入更大财政资金，大幅度、大范围减轻家庭的教育成本，从而进一步彰显教育的公平、公益属性。

第二，将有效解决“名校办民校”“国企办民校”的各种弊端。“名校办民校”在扩大优质教育资源方面有着一定程度的积极意义，但国有资源流失、教育被房地产企业“绑架”、家长双重交费、对“纯”民办教育的不正当竞争等问题也饱受诟病。一旦名校、国企使用国有财产、集体财产举办的学校都被界定为公办学校，则势必会大幅削弱“名校”“国企”办“民校”的热情和动力，实现“让公办的全归公办，让民办的全归民办”这一公平竞争目标，有效解决教育行政和社会各界对此类学校直接或间接利的忧虑。

第三，将对立法、行政带来更为复杂的多维压力。被列入2020年国务院立法工作计划的《民办教育促进法实施条例（修订）》将不得不考虑“民办教育”概念可能发生重大变化这一重要信息，《民办教育促进法》也将进行重新修正以解决新旧法的内容冲突问题，各省市实施或即将实施的民办教育分类管理相关规范亦将进行重大调整。而各级行政机关一方面需要考量公办教育机构大幅增加之后财政资金的预算和实际支付压力，另一方面则要做好“名校”“国企“主动退出举办“民校”也拒绝继续举办公办学校后而予全面“接盘”的准备。

“居高念下，处安思危”。面对民办教育将被重新界定的极大可能，民办教育的举办者只有未雨绸缪，方能做到临危不乱、有备无患。

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